Mise en œuvre du Protocole de Nagoya
La collecte, l'obtention et l'utilisation de semences, de plantes et d'autres organismes vivants provenant d'autres pays sont régies par des règles internationales. L'objectif du Protocole de Nagoya est de réglementer en conséquence, de simplifier l'accès aux ressources génétiques et de promouvoir un partage équitable des avantages découlant de leur utilisation. Néanmoins, la mise en œuvre de la politique dans ce domaine demeure complexe. Que recouvre (et ne recouvre pas) le Protocole de Nagoya, et comment cela se traduit-il dans la pratique ?
De la Convention sur la diversité biologique au Protocole de Nagoya
Le Protocole de Nagoya est issu de la Convention sur la diversité biologique (Convention on Biological Diversity - CBD) qui a été ouverte à la signature lors du Sommet de la Terre à Rio de Janeiro le 5 juin 1992. Cette Convention stipule notamment que les pays ont des droits souverains sur les ressources génétiques présentes sur leur territoire. Cela signifie que les utilisateurs, tels que les chercheurs et les obtenteurs, doivent vérifier si le pays d'origine des ressources génétiques a mis en place des règles régissant leur accès. La CBD a été signée par 196 parties et est entrée en vigueur le 29 décembre 1993.
Les trois principaux objectifs de la CBD sont :
- le maintien de la diversité biologique (ou biodiversité)
- l'utilisation durable de ses composantes
- le partage juste et équitable des avantages découlant des ressources génétiques
Étant donné que l'utilisation des ressources génétiques peut générer des connaissances ou des profits, les pays riches en ressources génétiques - souvent des pays en développement - souhaitent pouvoir bénéficier des avantages obtenus dans les pays où les ressources génétiques sont utilisées. D'autre part, pour des pays comme les Pays-Bas, qui utilisent largement les ressources génétiques d'autres pays à des fins telles que la sélection de nouvelles variétés de plantes, il est essentiel que l'échange international de ressources génétiques puisse se faire sans obstacle inutile.
Des dispositions financières appropriées pour l'accès à ces ressources génétiques, appelées Access and Benefit-Sharing (ABS - Accès et partage des avantages), faisaient partie des dispositions prises lors du Sommet de la Terre à Rio. Toutefois, aucune indication claire n'avait été donnée quant à la manière d'y parvenir. C'est pourquoi un protocole distinct, le Protocole de Nagoya sur l'accès aux ressources génétiques et le partage juste et équitable des avantages découlant de leur utilisation (Protocole de Nagoya), a été élaboré en 2010. Le but de ce protocole est de clarifier, concrétiser et promouvoir la mise en œuvre du troisième objectif de la CBD, à savoir le partage juste et équitable des avantages découlant de l'utilisation des ressources génétiques. Bien que le Protocole de Nagoya donne une indication plus claire de la forme que peuvent prendre les règles ABS, elles doivent encore être appliquées au niveau national. Le Protocole de Nagoya est entré en vigueur le 12 octobre 2014. Actuellement, 93 pays ont signé le Protocole de Nagoya, trois l'ont ratifié mais n'en font pas encore partie et 105 n'y participent pas encore, y compris les États-Unis, puisqu'ils n'ont pas non plus ratifié la CBD (données fournies par l'ABS Clearing House, 22 mars 2017).
Comment cela fonctionne-t-il ?
Le Protocole de Nagoya est basé sur le consentement préalable en connaissance de cause (Prior Informed Consent - PIC) du pays qui fournit les ressources, et sur les conditions convenues d'un commun accord (Mutually Agreed Terms - MAT) sur la répartition des avantages entre l'utilisateur et le fournisseur. Les utilisateurs doivent toujours vérifier si un pays a besoin du PIC et/ou des MAT. Les MAT déterminent les conditions d'utilisation des ressources génétiques et de partage des avantages, et sont incluses dans l'accord entre le fournisseur et l'utilisateur des ressources génétiques.
Les parties contractantes au Protocole de Nagoya doivent prendre elles-mêmes des mesures pour assurer le respect des règles ABS. Par conséquent, la signature du Protocole de Nagoya ne suffit pas à elle seule : il faut aussi une législation et une réglementation au niveau national. Sur les 93 pays signataires, 31 ont pris des mesures, au niveau national, pour mettre en œuvre les obligations ABS de la CBD et/ou du Protocole de Nagoya (données fournies par l'ABS Clearing House, 22 mars 2017). Toutefois, cela ne signifie pas nécessairement que les PIC et les MAT peuvent être obtenus dans la pratique.
48 % des pays d'Europe sont parties contractantes à Nagoya, 76 % d'entre eux ont adopté des mesures législatives, administratives ou politiques concernant l'ABS En Asie, 35 % des pays participent au protocole de Nagoya, et 12 % d'entre eux ont adopté des mesures nationales. Le Qatar a ratifié le Protocole mais n'en fait pas encore partie. En Amérique du Sud, cinq des douze pays (42 %) font partie du Protocole et parmi eux, seul le Pérou a un régime réglementaire national. Le Brésil n'en fait pas partie mais il a également mis en place une réglementation nationale.
La plate-forme de l'ABS Clearing House (ABSCH) a été créée afin d'échanger des informations sur les réglementations ABS. Elle a été conçue pour aider les utilisateurs à déterminer quelles règles s'appliquent dans les pays qui font partie du Protocole de Nagoya et de la CBD.
Union européenne
En 2014, l'Union européenne a adopté le Règlement (UE) n°511/2014 relatif aux mesures de conformité du protocole de Nagoya. Tous les utilisateurs de ressources génétiques dans l'UE doivent se conformer à ce règlement qui, comme le protocole de Nagoya, est entré en vigueur le 12 octobre 2014. Les règles ABS ne sont pas réglementées par l'UE en tant que telle ; l'accès et le partage des avantages sont établis par les États membres eux-mêmes. Outre ce Règlement, il a également été élaboré un règlement d'application de la Commission (règlement (UE) n° 2015/1866), destiné à apporter des précisions supplémentaires sur certains articles du règlement. Le régime réglementaire européen exige que les utilisateurs de ressources génétiques fassent les efforts nécessaires ("due diligence"), pour démontrer que les ressources génétiques qu'ils utilisent ont été obtenues légalement et peuvent être utilisées aux fins souhaitées par l'utilisateur. En outre, les utilisateurs doivent veiller à ce que tous les avantages résultant de l'utilisation de ces ressources soient partagés de manière juste et équitable. Les États membres de l'UE sont tenus de vérifier le respect de cette obligation par les utilisateurs et de veiller à ce que les infractions au Règlement soient corrigées ou sanctionnées. Pour ce faire, les États membres doivent mettre en place une "autorité compétente", un "point focal national" et une "autorité de surveillance". Par ailleurs, ils doivent définir les mesures correctives ou disciplinaires qui seront prises en cas de violation du Règlement. Le régime réglementaire n'étant pas encore suffisamment clair, la Commission européenne et les États membres travaillent actuellement à l'élaboration de documents complémentaires qui permettront d'approfondir le champ d'application des règlements. Par exemple, un document d'orientation a été publié en août 2016, précisant les éléments intersectoriels. Des travaux sont également en cours sur les documents de référence du secteur. Le document d'orientation pour le secteur de la sélection végétale a été finalisé par des consultants et des experts au début de 2017 et fait désormais partie intégrante du processus politique.
Pays-Bas
Aux Pays-Bas, la loi d'application du Protocole de Nagoya (Wet Implementatie Nagoya Protocol) a été présentée le 30 septembre 2015 et est entrée en vigueur en avril 2016. Cette loi régit l'effet direct des règlements de l'UE (UE n° 511/2014 et UE n° 2015/1866). L'autorité néerlandaise pour la sécurité des produits alimentaires et des produits de consommation (FCPSA) a été désignée comme autorité de surveillance, et le Centre de ressources génétiques aux Pays-Bas, au Centre de recherche de l'Université de Wageningen (Wageningen UR), comme point de contact national pour l'accès et le partage des avantages. Cela signifie que les utilisateurs néerlandais peuvent désormais être soumis à des contrôles, pour s'assurer qu'ils procèdent avec prudence lorsqu'ils utilisent des ressources génétiques. Le site web du service d'assistance néerlandais pour l'ABS fournit des informations aux utilisateurs de ressources génétiques.
En 2016, la FCPSA a immédiatement commencé à consulter les entreprises sur l'interprétation du régime réglementaire. Ils se rendent compte que les entreprises de sélection possèdent déjà beaucoup de connaissances et travaillent activement sur des systèmes de suivi de leurs flux de ressources génétiques en interne. Les Pays-Bas ont été le premier état membre à lancer des contrôles à grande échelle, qu'ils ont introduits dans le secteur de la sélection végétale. La plupart des entreprises qui ont été inspectées utilisent du matériel génétique datant d'avant le 12 octobre 2014, qui ne rentre donc pas dans le champ d'application de la réglementation communautaire. Selon le FCPSA, dans la pratique, les entreprises éprouvent des difficultés à accéder au matériel de certains pays d'origine : il peut être difficile de contacter les autorités compétentes, par exemple, ou les négociations peuvent prendre plusieurs années. Cela pourrait devenir un obstacle à l'innovation à l'avenir.
Complexité de la réglementation ABS
Il existe différents régimes législatifs et réglementaires en dehors du Protocole de Nagoya, ce qui peut prêter à confusion. Le Traité international sur les ressources phyto-génétiques pour l'alimentation et l'agriculture (International Treaty on Plant Genetic Resources for Food and Agriculture - ITPGRFA) de 2004 utilise le même système mais avec une portée plus limitée, comme son nom l'indique. L'ITPGRFA contient des dispositions supplémentaires destinées à rendre l'échange des ressources génétiques pour l'alimentation et l'agriculture plus simple et plus efficace : l'accord type de transfert de matériel (Standard Material Transfer Agreement - SMTA). Si une ressource génétique particulière est régie par l'ITPGRFA, elle n'est pas non plus soumise au Protocole de Nagoya. En outre, il existe différentes législations et réglementations régionales et nationales. Par exemple, les mesures ABS peuvent également s'appliquer dans des pays qui ne font pas partie de la CBD et de Nagoya. Par ailleurs, de nombreuses institutions et entreprises ont leurs propres règles.
Le Protocole de Nagoya a été élaboré pour réglementer de manière adéquate l'accès aux ressources génétiques et afin de créer un cadre juridique transparent pour le partage des avantages et le respect des dispositions. Si la nécessité de règles régissant l'accès à l'information au niveau international semble logique, les différentes conventions et les régimes réglementaires connexes compliquent l'accès plus qu'il ne le facilitent, et il règne encore une grande confusion quant à leur mise en œuvre et à leur respect. En pratique, il est donc difficile de prendre des dispositions concrètes. La praticabilité des réglementations internationales et la mise en œuvre du protocole de Nagoya et de sa réglementation au sein de l'UE devraient être clarifiées dans les années à venir.
Dümmen Orange respecte le protocole de Nagoya
Chez Dümmen Orange, nous sommes légalement tenus de respecter la réglementation en matière d'ABS au niveau international, national et régional, comme le Protocole de Nagoya. Et nous nous conformons à cette obligation", déclare Hans van den Heuvel, Directeur général R&D chez Dümmen Orange. Dümmen Orange opère dans plusieurs pays et est donc confronté à des systèmes réglementaires différents. Par exemple, les Pays-Bas, l'Allemagne et l'Espagne sont des états contractants à Nagoya et ils disposent de lois nationales régissant son application. Le Kenya et l'Éthiopie font partie de Nagoya mais n'ont pas de structures législatives pertinentes, tandis que les États-Unis ne participent ni au Protocole de Nagoya ni à la CBD. Par conséquent, ces pays n'entrent pas dans le champ d'application du Protocole de Nagoya. "Chez Dümmen Orange, nous respectons le protocole de Nagoya et le prenons très au sérieux. Nous tenons un registre des ressources génétiques que nous utilisons dans le processus de sélection. Nous avons adapté notre politique interne à Nagoya, là où c’était nécessaire, en tenant compte des différences régionales. Nous respectons également les régimes réglementaires nationaux et les exigences des pays fournisseurs en matière d'ABS", souligne Hans van den Heuvel.
Plantum
Plantum, l'organisation néerlandaise pour le secteur des obtenteurs, encourage activement la protection de l'accès aux ressources génétiques au niveau national et international et s'engage à le rendre aussi simple et efficace que possible. L'organisation estime que l'ITPGRTA a une approche très pragmatique en matière d'ABS. Un contrat type tel que le SMTA - la manière dont les accords d'échange de ressources génétiques pour l'alimentation et l'agriculture sont conclus au sein de l'ITPGRTA - est très utile à cet égard. Plantum préconise qu'un tel contrat soit à l'avenir utilisé pour toutes les cultures.
Plantum, l'ESA (European Seed Association) et la CIOPORA (Communauté internationale des obtenteurs de plantes ornementales et fruitières à reproduction asexuée) ont apporté leur contribution à la Commission européenne et aux États membres en ce qui concerne les documents européens sur les orientations (European Guidance Documents). Plantum travaille à la mise en œuvre du régime réglementaire européen aux Pays-Bas et à l'élaboration de politiques au niveau national, européen et international. Par ailleurs, des discussions sont en cours avec le FCPSA afin d'obtenir des éclaircissements supplémentaires sur la surveillance des entreprises et sur la façon dont ces entreprises devraient présenter des déclarations de “due diligence” dans la pratique. Des travaux sont également en cours pour compléter le document d'orientation et réviser le SMTA.